Novità normative. Nuove regole per gli emendamenti. Si parte il 27 ottobre dal Senato
di S.B.
E’ prevista in arrivo a Palazzo Madama, alla fine della settimana, la legge di bilancio per l’anno 2018, il cui testo è stato approvato dal Consiglio dei Ministri dello scorso 16 ottobre.
E’ questa una legge di bilancio molto importante per vari motivi: è l’ultima di questa turbolenta legislatura, risente del clima pre-elettorale e viene discussa in un momento in cui dall’interno e dall’esterno dei confini nazionali arrivano segnali, seppur timidi, della ripresa economica tanto attesa. Ma è una legge di bilancio importante anche perché è la prima che prende il via dal Senato della Repubblica nella nuova veste introdotta con la legge 4 agosto 2016, n.163.
Le nuove regole di bilancio, conseguenti all’introduzione, nel 2012, del principio del pareggio di bilancio in Costituzione, hanno infatti reso necessario modificare alcune delle principali regole e procedure di contabilità. Una delle più importanti modifiche è costituita dall’introduzione di una unica legge di bilancio nella quale confluiscono sia la legge di stabilità che quella di bilancio.
L’integrazione persegue la finalità di incentrare la decisione di bilancio sull’insieme delle entrate e delle spese pubbliche, portando al centro del dibattito parlamentare le priorità dell’intervento pubblico nella sua interezza.
La nuova legge di bilancio, rispondendo ai criteri appena richiamati, è articolata in due sezioni. La prima assorbe in gran parte i contenuti della precedente “legge di stabilità” e prevede esclusivamente le misure tese a realizzare gli obiettivi di finanza pubblica indicati nei documenti programmatici di bilancio, vale a dire il Documento di Economia e Finanza (DEF) e la Nota di aggiornamento dello stesso. La seconda sezione, invece,è dedicata alle previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e cassa e formulate sulla base del criterio della legislazione vigente e delle proposte di rimodulazioni, da introdurre secondo le condizioni ed i limiti esposti nella legge di riforma (163/2016).
Altro elemento di novità (sempre introdotto dalla legge n.163 già richiamata) riguarda i tempi di presentazione dei documenti che compongono il ciclo di bilancio, rimodulati in considerazioni delle tempistiche dell’Unione europea.
In particolare è previsto che il Def venga presentato alle Camere entro il 10 aprile di ogni anno, mentre è posposto al 27 settembre, rispetto alla precedente data del 20 settembre, il termine per la presentazione della Nota di aggiornamento del medesimo Def. È stato poi introdotto il termine del 20 ottobre (prima fissato al 15 ottobre) per la presentazione alle Camere del disegno di legge di bilancio.
Inoltre, ai contenuti del Def, ampliati, viene affiancata una relazione recante l’andamento nell’ultimo triennio degli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES), nonché le previsioni riguardo alla evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento.
Risulta altresì arricchito il contenuto della Nota di aggiornamento, prevedendo che la stessa rechi i principali ambiti di intervento della manovra di finanza pubblica per il triennio successivo, con una sintetica illustrazione degli effetti finanziari attesi dalla manovra stessa in termini di entrata e di spesa, ai fini del raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica.
Un ulteriore ampliamento dei contenuti, rispetto a quanto prevedeva la legge n. 196/2009, concerne la relazione tecnica al disegno di legge di bilancio, che si prevede debba contenere, oltre alla quantificazione degli effetti finanziari derivanti da ciascuna disposizione normativa introdotta nell’ambito della prima sezione, anche i criteri principali utilizzati per la formulazione, sulla base della legislazione vigente, delle previsioni di entrata e di spesa contenute nella seconda sezione.
Come si diceva, nelle prossime tre settimane (questi più o meno saranno i tempi di prima “digestione” della legge di bilancio) il Senato, ed in particolare la Commissione bilancio (V), saranno alle prese con il nuovo ddl bilancio appena descritto.
Dopo il fischio di inizio (previsto per il 27 ottobre) le regole della partita che si giocherà, soprattutto sul fronte emendamenti, saranno quelle pronunciate dalla Commissione bilancio, secondo quanto previsto dal regolamento attualmente vigente.
Nello specifico, per quanto riguarda la prima sezione del ddl bilancio, è bene sapere che le regole relative alla ammissibilità degli emendamenti riguarderanno in particolare il contenuto della proposta e la presenza di una clausola di compensazione. Sulla base dell’applicazione di tali regole verranno infatti individuati gli emendamenti ammissibili e quelli non ammissibili.
Saranno per esempio ammissibili, con riferimento al contenuto proprio della prima sezione della legge di bilancio, gli emendamenti volti a rafforzare il contrasto e la prevenzione dell’evasione fiscale e contributiva ovvero a stimolare l’adempimento spontaneo degli obblighi fiscali e contributivi, così come gli emendamenti che intervengano sulla determinazione dell’importo massimo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali o che comportino modifiche del trattamento economico del pubblico impiego non contrattualizzato
Viceversa, non saranno per esempio ammissibili gli emendamenti volti ad introdurre nel testo deleghe legislative,oppure che rechino norme di carattere ordinamentale o organizzatorio o, ancora, quelli recanti norme di carattere localistico o micro settoriale.
Per quanto riguarda invece il vincolo di compensatività degli emendamenti, ogni singolo emendamento dovrà essere corredato da una propria clausola di compensazione, formulata in termini puntuali e corrispondenti, sotto il profilo quantitativo, all’onere derivante dall’emendamento stesso. Per contro, non sarà possibile far approvare emendamenti che facciano riferimento “solo” a coperture standardizzate o a maxi-coperture non esplicitate nel testo.
Passando invece alla seconda sezione del ddl bilancio, è utile precisare che gli emendamenti dovranno essere riferiti esclusivamente a programmi di spesa contenenti spese per adeguamento al fabbisogno o fattori legislativi e che, conseguentemente, non scatterà il semaforo verde per tutte quelle proposte emendative riferite a programmi di spesa contenenti esclusivamente oneri inderogabili.
Per concludere la panoramica sulle nuove regole sull’ammissibilità di emendamenti in Commissione introdotte dalla legge n. 163 del 2016, ci sono da prendere in esame gli emendamenti che modificano contemporaneamente la prima sezione e i programmi di spesa della seconda sezione del disegno di legge di bilancio.
Tali emendamenti, a fini di compensazione, sono riconducibili a due tipologie:
- emendamenti che modificano o integrano la prima sezione, determinando maggiori spese o minori entrate, effettuando la relativa compensazione a carico di programmi di spesa della seconda sezione;
- emendamenti che modificano o integrano la prima sezione, determinando nuovi o maggiori entrate, ovvero minori spese, che vengono utilizzate per compensare gli oneri derivanti dal contestuale incremento di programmi di spesa della seconda sezione.
In questo caso, l’ammissibilità degli emendamenti potrà essere riconosciuta per ragioni formali o sostanziali. Nel primo caso, in quanto una eventuale dichiarazione di inammissibilità non potrebbe fondarsi (come accadeva invece prima per il disegno di legge di stabilità e per il disegno di legge di bilancio) sul fatto che gli emendamenti in esame sono riferiti a due provvedimenti distinti. Sul piano sostanziale, invece in quanto emendamenti di questo tipo risultano pienamente coerenti con la logica della riforma intervenuta, che è quella di far sì che la decisione di bilancio sia incentrata sull’insieme delle entrate e delle spese pubbliche anziché sulla loro variazione al margine.
E quando il testo uscirà dalla Commissione per atterrare in Assemblea?
In quel caso le regole saranno diverse ed infatti potranno essere presentati solamente emendamenti respinti dalla Commissione Bilancio mentre non sarà possibile presentare emendamenti che siano stati dichiarati inammissibili o che siano stati ritirati in Commissione.
Potranno però essere presentati direttamente in Assemblea nuovi emendamenti, ma solo se riferiti a parti del disegno di legge modificate dalla Commissione Bilancio nel corso dell’esame in sede referente.
Naturalmente, il relatore ed il Governo potranno presentare nuovi emendamenti fino al momento della votazione dell’articolo o dell’emendamento cui essi si riferiscono mentre si potranno presentare esclusivamente ordini del giorno non accolti dal Governo o respinti presso le Commissioni di settore e quelli concernenti l’indirizzo globale della politica economica generale.
Insomma, da qui al 31 dicembre, data ultima per approvare la legge di bilancio e per non sfociare nell’esercizio provvisorio, ci sarà un gran lavoro da fare.
